赵文慧

在立法上，要深刻历届少数民族教育立法的重要意义和巨大影响，提高对少数民族教育立法的重视程度。

2013年10月28日，天安门金水桥附近发生一起严重暴力恐怖袭击事件。暴徒驾驶吉普车故意冲撞游人群众，造成2人死亡，40余人受伤。

也就是说，当前的恐怖主义活动已经越来越严重，而相对应的法律还不够完善，反恐工作缺乏科学理论的指导2．缺乏《公路法》依据。不论是车辆驶入收费公路还是非收费公路，一般情况下均要消耗燃油，这一过程实际上就是车辆使用人为国家支付燃油税、为公路筹集养护资金的过程，也是用路者付费的深层次体现。[2]《交通运输部就〈收费公路管理条例〉（修订稿）答记者问》,http://www. gov. cn/xinwen/2015 -07/21/content＿2900140. htm,2015年9月15日访问。而公共事务重要性的衡量标准，常与规范人范围的大小、影响作用之久暂、财政影响的大小、公共争议性之强弱以及现状改革幅度之大小密切相关。

交通运输部在《收费公路管理条例》修订说明中指出，条例修订的主要原因是适应全面深化改革，特别是财税体制改革的新要求。但是，2007年8月30日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》在该法总则中增加一条，即为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给子拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。产权置换即土地及其地上建筑物的等价交换，主要由城市更新区内土地或建筑物权利人提供未来更新区内土地或建筑物进行权利交换。

质言之，当行为惠及所有公众，那么相较于仅惠及部分或少数公众的行为而言，前者就意味着更高水平的善[5]。中国知网法学类就城市更新题名检索文献仅10篇，主要者为张薇等《城市更新中的公共利益：界定标准与实现路径》、刘斌《强迫迁离之避免：东亚地区城市更新法律实践》、贺倩明等《城市更新项目转让及其风险防范》、魏洁硕士论文《征收权发动的要件研究——美国城市更新中破败的概念构成》，以及张远和译文《衰败区的公共威胁：城市更新与征收权的私人使用》等。对不签订拆迁补偿协议、不执行拆迁方案的，由村集体经济组织提起诉讼，诉请异议村民限期搬迁。居住权保障 一、源起与现实 就现代化的角度而言，城市更新作为概念，其提出系出于应对社会经济发展过程中大城市如伦敦等，因为社会经济转型而面临的城市衰落、发展失序等社会危机[1]。

建议在明确城市更新法律制度的公共利益导向、完善公众参与制度、加强无市场利润的旧城区更新以及加强城市更新中弱势群体的居住权保障基础上，一是修订《土地管理法》、《城乡规划法》，增加城市更新条款。如《珠海市城市更新管理办法》第四条规定，城市更新应当遵循科学发展、从容建设、规划引导、多方受益、市场运作、政策支持、有序管理、稳步推进的原则。

[11]李步云：《人权法学》，北京：高等教育出版社2005年版，第1页。其一，当前在城乡规划行政管理领域，城市更新多实行规划管理，如深圳、珠海等地在地方城市更新制度中引入了城市更新单元及单元规划概念。与此同时，专门制定《城市更新法》，系统性规范城市更新活动，做到城市更新有法可依。根据现行《土地管理法》，存量土地再开发利用必须在国有建设用地上进行，集体建设用地虽可依法流转，但其使用功能受严格限制，且不能进行商品房开发。

⑵加强无市场利润的旧城区更新。建议结合地方层面城市更新的制度实践，推进国家层面法律体系的完善，在现有的法律制度框架内修订《土地管理法》、《城乡规划法》，增加城市更新相关条款，明确城市更新的基本原则和条件。现有法律、法规虽然相对空白，但现有空白亦为各个地方结合法律、法规的原则性规定进行本行政区域内城市更新的制度化、规范化探索，提供了空间。村集体经济组织收回土地后，再将土地交由政府公开出让或者自主选择合作开发，按比例分配土地出让金或者开发利润。

这种突破虽系创新，但究其本质仍有违法制统一原则之虞。我国现行《城乡规划法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对旧城区改建，规定了由政府根据规划，基于公共利益，开展土地或房屋征收的统一模式，改建主体和改建方式均较单一。

⑴城市更新利益分配制度畸形。自主改造制度使土地和房屋权利人从过去被动接受由政府安排进行城市改造的角色转为改造的权利主体和推动者。

这既回避政府通过公权力介入进行征收与补偿，又为摆脱因改造涉及的人数众多且难以达成一致意见的困境。在此基础上各地方政府建立了以多数决、产权置换、自主改造以及土地出让金收益激励等四机制为主的更新模式。如前所述，作为公共行政的具体城市更新程序，具备公共性。工业用地提高容积率不再缴土地价款等。即便按照《城乡规划法》城市规划层面的公众参与范围和时间，在旧城改造的实际情况中，鉴于部分弱势群体在规划体系中没有提案权，没有程序渠道在城市更新区域的划定、规划设计参与决策中表达意见，因而实践中公众实际上难以有效参与更新决策。针对旧城和旧村改造如何获得居民群体同意的问题，现行更新启动制度既不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的政府采取公益征收界定的以公权力开展房屋征收补偿模式，也不同于平等主体之间对土地及其地上附属设施实施征用改造，需改造区内全部土地与建筑物所有权人同意方可开展的模式，转而创新性地以多数决取代传统的全体同意机制，并明确多数决的条件和程序保障。

四、我国城市更新立法完善的框架、原则与基本制度 如何在城市更新中最大限度促进公众参与，保障和实现城市公共利益，切实提升城市居民的生活环境质量，实现城市的可持续发展，这首先仰赖于立法完善。（2）产权置换为主的更新补偿制度。

城市更新中实行以产权置换为主的更新补偿意义，在于一定程度上改变了先补偿，后拆迁的征收补偿模式，实现了补偿与更新同步推进，解决了传统征收模式中政府先期大量投入的财政压力问题，并在融资模式上以未来的产权置换条件作为引入开发商的前提，由开发商对更新前存在的土地及地上建筑物权利关系清查及评定，进行更新前后的产权置换。基于公共利益导向，城市更新除了对城市风貌和建筑的改造外，未来应将重点放在整体利益的城市更新。

⑶对更新地区内弱势群体的居住权保障不足。2009年国土资源部批准广东省、合肥市分别作为全国节约集约用地试点省、市，开展以三旧改造（旧城镇、旧村庄、旧厂房改造）为主要形式的城市更新整理活动。

（3）自主改造为主的社会力量主导更新制度。而在英国，城市更新在不同时代有不同提法，如城市再发展（Urban Redevelopment）、城市再生（Urban Regeneration）、城市复兴（Urban Renaissance）、地区修复（Rehabilitation）、城市重建（Urban Reconstruction）或地区保全（Conservation）等。城市更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据。[4]阳建强：《中国城市更新的现况、特征及趋向》，载《城市规划》2000年第4期。

如日本以1969年的《都市再开发法》为基础，明确城市更新的内容和程序，并陆续制定了相关法规细则，又于2002年制定《都市再生特别措施法》，在内阁设立都市再生本部，建立了专责负责城市更新的机构。在未来进一步立法中，应明确具体的公共利益认定程序，完善城市更新公共利益认定及审查机制，在维护个人合法利益的同时最大限度促进公共利益。

《世界人权宣言》《住宅人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》中都相应规定了保障公民居住权实现的国家义务，作为人权组成部分的居住权，成为公民的一项宪法性权利。鉴于土地征收或收回时，原权利人已经获得规定的补偿，故土地收归政府后，政府成为土地使用权出让主体，出让收益归政府所有，而原土地权利人则丧失对土地收益的分配权。

国家及其政府是一种公共人格，其活动的意志系公意，这种公意反映了全体人民的共同利益[8]。[14]沈福俊：《论群租者居住权保护中的政府责任——以公共租赁房建设为视角》，载《上海财经大学学报》2011年第4期。

《宪法》第33条规定，国家尊重和保障人权。城市更新的投资方提供资金参与改建，更新工作完成后，以更新后的房屋和建筑物的权利等价交换更新前的房屋和建筑物权利。有鉴于此，现行各地方城市更新制度多突出利益激励，倾向于照顾原土地权利人的利益。具体而言，根据地方立法或规范性文件推行的每一项具体更新计划，都属于公共行政的公共政策范畴，而公共性系公共政策本质属性。

城市更新虽然通常由政府拟定计划，但其实施主要依赖原权益人自主开发、自主改造的方式进行。公共利益系公众就共同利益多方商谈之结果。

其三，由多数决机制为主的城市更新启动制度，其本身具有积极意义，亦可以避免追求全体同意所产生的沟通成本和时间成本。[10]蔡定剑：《公众参与：欧洲的制度与经验》，北京：法律出版社2009年版，第19页。

因之，应当在比较研究之中，在实践总结和问题分析的基础上，通过立法构建，以实现有效保障和推进城市更新。加强城市旧城区整体更新系完善城市更新制度的一大重点。